【对策】如何破解“招商项目落地难”的沉疴旧病？
【对策】如何破解“招商项目落地难”的沉疴旧病？
时间：2019-05-15 02:06:56
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【对策】如何破解“招商项目落地难”的沉疴旧病？
“项目落地难”是困扰各地的发展问题，归因于“资源禀赋不足”、“开发强度已近上限”都是老生常谈，然而多年来问题的症结仍没有人能真正解开，这场“马拉松”的“蕞后一公里”跑得颇有点漫长。 【正文】
“项目落地难”是困扰各地的发展问题，归因于“资源禀赋不足”、“开发强度已近上限”都是老生常谈，然而多年来问题的症结仍没有人能真正解开，这场“马拉松”的“蕞后一公里”跑得颇有点漫长。
跑到2014年，终于出现了冲刺的劲头，“项目落实年”不再是空喊口号，政府狠抓落实表现出前所未有的决心和魄力。8月1日，中山市政府新成立的“马上办”办公室头部天开工，用半天时间处理了火炬开发区、三乡镇、神湾镇21个久拖未决的未落地项目，现场拍板办结了9个，研究形成解决办法12个。成立一个月后，“马上办”共办结了35个项目，成效立竿见影，但这种短期效应是否能长远。
项目落地难自然有客观因素的限制，但“规划不够科学”造成的土地利用不合理、“服务不够到位”造成的行政审批速度慢，才是蕞后阶段需要越过的难关。
位于三角镇的粤电中山热电厂项目，预计将在2016年上半年投产，年税收可达4亿元，对周边镇区的转型升级都将有很大帮助。不过电网、变电站、线行等配套设施需要邻近镇区的配合，在用地和建
1 设上给予支持，过程中遇到了一些阻力。经过现场“站谈”协调，项目建设方和几个镇区达成共识，将迅速扫清落地障碍，争取尽早投产。
类似的区域壁垒在重点项目落地和建设过程中并不鲜见，市领导视察重大项目时现场协调、督办的也有不少类似问题，是全局意识的缺乏拖了发展的后腿。
中山是国内仅有的几个市—镇两级治理结构的城市之一，镇区较高的灵活性是经济得以蓬勃发展的因素之一，却没有发挥出便于统筹资源的优势，在一些省、市重大项目落地尤其是重大基础设施建设的过程中有时各自为政，影响整体进展，欠缺了统筹协调的关键一步。
更让这个城市的治理者忧心忡忡的是，在目光可及的一段时期内，中山可供开发的土地规模极其有限，不仅有还未消化完的老项目需要倚赖这些土地，又有排着队的新项目“嗷嗷待哺”，从数量上来看，远远无法满足发展的要求。
横栏镇土地面积并不小，却由于规划不够严谨导致了闲置地多、“三旧”改造少，又由于历史遗留问题造成“两违”地多，镇内企业想扩大生产规模也处处受到掣肘。中山可用的土地不多，政府已开始转变思路向盘活闲置土地、加强“三旧”改造、提高土地利用效率等方面寻求可开发的资源，土地规模、用地审批也是制约重点项目落地的主要问题。
5月初，中山市政府为促进项目落地专门召开了专题工作会议。会前经市发改局梳理，共汇总出133个亟待解决落地难的项目，问题
2 则主要集中在地选址、用地指标、土地规模、项目用地与控规的矛盾、控规与总规的矛盾等五个方面。市国土局、市规划局等主要部门多针对这些问题各自提出了解决办法，利用土地总规中期评估的窗口期，“三规合一”试点的契机合理调剂用地规模，调整用地布局，解决现存的问题并为项目留足发展空间。
“马上办”响应了中山市委十三届六次全会的要求，通过会诊项目面临的问题，集中力量推动落地，为困扰中山多年的项目落地问题找到了一剂“救急药”。这个“马上办”办公室由市长当主任，每个星期将拿出半天时间，召集发改、国土、规划、住建、环保、交通等部门在市政府集中办公，现场解决镇区的项目落地难问题。然而，“马上办”不能作为长久的行政模式，促进项目落地应该更多地依靠长远规划、合理制度、高效审批。
中山市今年初制定的《中山市项目投资建设审批体制改革实施方案》就是一项立意更长远的措施，配合年底将“开门迎客”的市行政服务中心，将有效缩短项目投资的申请、办理、审批时间，通过行政效率提速促进项目落地，激发经济发展活力。
借着今年促进项目落地的机会倒逼政府体制改革，同时切实转变政府职能，提升服务效能，市政府要求各镇区要为每个重点项目“量身定做”工作方案，专人跟进，倒排工期、倒逼进度，镇区主要领导要向市政府提交重点项目承诺书，确保每个项目如期高质落地投产。
黎城县政协委员、县招商局科员王军反映：为改变我省传统的以煤为主的重工业格局，实现资源型经济转型跨越发展，近年来，全省各地都加大了招商引资力度，积极承接东部产业转移项目，地方经济总量得到大幅度的提高，经济结构发生了明显变化，产业结构得到了巩固和提升。然而，笔者在工作中了解到，在招商引资过程中，虽然每年各级政府与投资商的签约项目不少，但签约项目落地难问题突出，招商引资成效不高，制约了我省经济的顺利转型。
笔者发现，签约项目落地困难主要原因是存在着规划、国土、环保等问题。一是规划。当前规划已不能适应招商引资项目落地的需要，为单个项目调整规划的现象时有发生。二是土地。项目土地供给不能满足项目落地的需要，普遍存在项目等土地的问题，而且，土地审批流程和审批时间严重制约了供地时间。三是环保。为建设节约环保型社会，各级地方的排放指标比较紧张，极大地影响签约项目的选址和落地。
招商引资过程是一个双向沟通、互相选择的过程。即需要投资者与被投资者的多次沟通，更需要双方的彼此选择。如何进一步提高招商项目的签约率、履约率、落地率、开工率等一系列问题，避免“政府看看、老板等等、部门转转”的现象发生，关键在于进一步规范招商引资工作的制度化和程序化。
一、结合实际，定标准。招商工作发展到“选商”阶段，就存在一个选商的标准。首先是标准的范围，即土地、环保、规划、税收、政府政策扶持等方面；其次是标准的内容，省政府应根据国家相关规定，结合我省实际，创新、灵活地制定出各项招商标准，使本省的招商工作在选商过程中，有据可依，具有可操作性。 以土地为例，国家国土资源部根据《国民经济行业分类与代码》（GB/T4754-2002）规定，制定了《工业项目建设用地控制指标》（国土资发[2008]24号），分别从投资强度、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率等几项主要指标规范了工业项目建设用地标准。省政府在土地方面可根据我省的土地储备情况及利用现状，拿出本省在招商过程中土地可利用的标准和资源。
二、包装项目，寻客商。项目的包装是一个复杂、细致的工作，县域各地的项目储备不少，但项目包装严重滞后。在招商过程中，大部分县市区能给客商拿出的项目资料，离投资商的要求甚远。所以省政府及发改、招商、经贸、文化、旅游等主管部门应根据国家产业信息和市场导向，遵循“规划先行、工作超前、论证科学”的原则，引导、扶持各级地方政府结合当地的资源实际和发展需要，加大项目的策划力度，定期筛选、挖掘、包装项目，做好项目前期工作，不断充实和完善本地招商引资的项目储备库。部分关系全省转型发展的重大项目，省政府应牵头进行项目包装和前期工作。
三、明确目标，促洽谈。在确定项目的投资者后，洽谈过程中，各地可根据土地、环保、规划、税收、政府政策扶持等方面指定的标准，明明白白地与投资商进行详细的洽谈，缩短双方沟通、洽谈的时间，提高行政办事效率，促成招商项目早日洽谈成功。
四、召开会议，定签约。各级政府应建立招商项目工作联席会议制度，每月定期召开。政府组织当地经济部门负责人参加招商项目专题会议，定期通报、商榷项目接洽、引进、落实过程中存在的问题，加快项目签约、落地工作。部分关系全省转型发展的重大项目，省政府也应定期组织召开招商项目工作联席会议，推进项目签约、落地。
五、成立部门，抓开工。为提高行政效率，加快签约项目早日开工，在引进一个重点项目后，各级政府应按照一个项目、一个领导、一个部门、一个小组、一个例会、一个机制“六个一”要求，组成项目推进服务工作小组，全程做好项目推进过程中的地、水、电、路等生产要素保障及开工建设中具体问题的协调工作，从相关部门抽调有关人员组成固定的办事机构，倒排落地计划，明确履约时限，以此来提高项目前期手续办理的速度，争取项目提前实质性开工。
六、搞好服务，推投产。优质的服务是一个地方招商引资软环境建设中的一方面，也是非常重要的一方面。各职能部门能否真正俯下身子去为企业服务，是一个机关单位的精神面貌和整体素质的体现。少做面子工程，多解决实际困难，真正赢得外来投资者的认可，推进投资项目的早日投产达效。
七、创新机制，抓落实。项目的引进、落地、开工到投产是一个比较长的过程，如何真正提高招商引资项目的落地率，关键还在于创新督查、监督制度，真抓实干。省政府应建立重大招商项目“月通报、季督办、半年观摩、全年考核”督查督办机制，进一步完善项目推进机制。对外来投资的项目排定开工、完工和投产时限，实施督查通报。对工作开展不力或拖着不办、顶着不办的责任单位和责任人及时进行查办问责。
PPP项目落地率较低，存在三方面原因：PPP项目没有经营性收入，捆绑其他资源碰到现实法律困境；政府和融资方就资金成本没谈拢；基层政府容易突破10%的财政红线……
【如何化解未纳入政府性债务的平台债？】 ............... 5
对于未能纳入政府性债务的平台债，可以考虑通过财政转移支付，加大平台的资源整合力度，盘活地方国资以及积极拓展公司债等融资渠道等，加以解决……
【区域一体化下边缘城市发展要注重特色】 ............... 7
区域一体化和城市群加速发展，对于边缘地带的城市挑战甚至大于机遇。边缘城市必须立足城市的资源禀赋，努力做大特色产业，错位发展，才能站稳脚跟，获得融入区域一体化发展的红利……
【县域经济：发展农事体验有助于挽救农业遗产】 . 11
从日本开发农事休闲体验，保护“千枚田”的实践中可以看出，在城镇化大潮中，利用都市人想往田园生活的心结，推动农业与农事休闲体验融合发展，不失为部分农村地区保护特色农业文明、拓宽农村收入来源的“一举两得”之策……
自从国务院42号文发布，地方债管理收紧之后，政府正在到处寻找新的融资模式，由财政部和国家发改委大力推广的PPP正在掀起一股热潮，但热潮之下，面临许多隐忧。庞大的PPP项目规划陷入‚叫好不叫座‛的尴尬。发改委投资司副司长罗国三直言，全国各地公布的PPP项目，大概只有10%-20%左右签订了合同。
目前，PPP项目落地率较低，主要存在以下三方面原因：推出的PPP项目没有经营性收入，在捆绑其他项目资源时，如土地，碰到现实法律困境；政府和融资方，就资金成本没谈拢；基层政府上马PPP项目，容易突破10%的财政红线。
首先，很多PPP项目属于公益性项目，项目本身无法产生经营性收益，需要打包其他项目，现实中多为土地资源，但土地需要走招拍挂程序，这块土地是否会落入到项目承包方，就打了一个问号。这样的打包条件，因为存在风险，往往也难以在央企国企的投资委员会上获得通过。
为了解决这一问题，财政部也鼓励通过打包其他项目将没有收益的项目改造成PPP，但在打包土地资源时，会碰到法律红线。曾有地方政府测算过一条市政道路，将沿线的广告牌、加油站收入加总，仅占投资支出的10%，常见的办法就是将沿线土地打包进去，但土地打包进去似乎又不是真正意义上的
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专家认为变通的办法有两个，一是在设计PPP模型时，沿线土地增值一部分的收入可被投资者分享；二是土地招拍挂走一个形式上的程序，但这个‚走程序‛可能会碰到搅局者，因为招拍挂是价高者得，万一有高价买者，项目投资者可能就会错失这块土地。现实中这些变通的办法，操作上有一定的困难，不能保证绝对成功。
第二，融资方面。地方政府希望是物美价廉，资金成本蕞好能维持在5.9%的基准利率，国开行、农发行此类政策性银行或许能提供这类贷款；但商业银行、信托、基金等资金介入的线%左右，这种资金价格的差异，也使得项目难以谈拢。
融资对于PPP项目的成败至关重要。东部沿海省份一地级市蕞近有一个轨道交通的PPP项目在谈，关注这个项目的社会资本和金融机构很多，但当地发改委相关负责人仍然犯愁。示范项目吸引了很多来接洽的机构团体，很多项目都没法落到实处，很多社会资本都明确提出要不低于某个数额的回报率，很多机构提出政府五年内要进行回购。
该轨道交通项目目前正跟一个专门做轨道交通的产业基金洽谈，银行贷款已经找好，基金和贷款各占一半。但基金明确表示几年后政府需要回购，就是‚明股实贷‛。目前谈的资金成本大概是7%-8%，但领导嫌这个资金成本高，希望是基
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准利率5.9%。另外，明股实贷就不是真正意义上的PPP，没有实现长期的风险共担，基金一抽身，整个项目的风险就完全由政府承担；而且万一出现项目集中回购，也容易变成政府的隐性债务。
第三，在地方债压力仍大的背景下，为了避免地方政府借PPP名义，盲目上项目，财政部要求各地进行PPP的财政可承受论证，每PPP项目从预算中安排的支出责任，不得超过一般公共预算支出的10%。这个红线受到业内不少人士的欢迎，但在我国事权和支出责任并不太匹配的当下，基层政府一般公共预算收入不多，很多依靠上级政府转移支付，但事权多，需要进行的基础设施和社会事业的项目多，10%的红线，可能会导致部分基层政府难以上马PPP项目。
一地方财政系统人士表示，一个县城一般公共财政支出如果是5个亿左右，10%的红线意味着用于PPP的财政支出只有5000万，可能连做一个PPP项目都不够。表示，越到基层，10%的红线束缚越大。很多基层政府财力只够基本开支，10%的红线虽是出于防控风险的考虑，但也带来很多障碍。
从上述关于PPP项目落地难原因的探讨中可以看出，PPP项目作为一项系统工程，需要加强财政、土地和金融等方面的配套衔接，为项目落地创造良好的环境。同时地方政府需要在现有制度约束下，发挥主管能动性，在融资等方面灵活变通，加快推动PPP项目的力度。（NLH）
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【如何化解未纳入政府性债务的平台债？】
国务院2014年43号文以及财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(以下简称《办法》)下发至今，超14万亿元地方债解剖手术已经接近完成。手术目的是切割政府债务和企业债务，对地方政府的存量债务将进行甄别分类，确定是否纳入政府债务及纳入何种政府预算。而对于在这一轮债务甄别中，未能纳入政府性债务的平台债，如何化解，则是摆在地方政府面前的另一重要问题。
以天津为例，天津拥有多个经济开发区，部分开发区产业发展定位重复，同质化竞争较为严重。在一定程度上存在在资金的使用效率不高，平台的定位缺乏规划和市场化运作，这给天津市政府带去不小的财政压力。
以一家工业园区内的地方融资平台为例。该平台没有一类债务，
二、三类债务350亿元左右，城投债没有纳入政府性债务。平台总负债500亿元以上。2015年到期债务本息240亿元，目前主要工作是筹集债务到期接续资金，已经落实140亿元，尚有100亿元左右缺口。综合成本控制在9%。
该工业园区目前财政收入主要依靠土地开发，土地收入占到75%以上，其他业务收入非常少，管委会一年的收入只有30亿元左右，导致其后续融资能力受限。而且该工业园区由填海造陆而来，造价比较高，又是工业用地，出售的话，反而会造成账面亏损。
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天津遇到的问题具有一定的代表性，各地方政府不得不面对融资平台转型的问题。但由于不同平台的功能定位不一样，且发展不平衡，导致债务偿还能力参差不齐。对此，天津市的做法是通过财政对不同的平台进行定向支持，主要通过财政转移支付，对一些还款能力差的平台，提供必要的救助。
同时，天津还将对区县的融资平台进行整合。具体的整合方法是，天津市将风险较高的地方融资平台逐步转移至财政实力雄厚的经济开发区，由该开发区通过财政支持等方法进行风险化解。一家好的平台公司，去整合一家差的平台。这种做法有助于提高平台的资源整合力度，提升整体的债务化解能力。
平台和债务整合虽然可以解一时之困，但从长远来看，解决地方政府债务问题，需要重点关注地方国资的整合。今年3月，天津市将农垦、二商、粮油、立达四家公司整合为天津市食品集团有限公司，这四家公司发展得都不是很顺利，但都属于同一领域，通过这种‘弱弱联合’的方式做大做强。通过盘活地方国资，加快融资平台公司化进程，提升资本运作能力，有助于化解平台债务。
在拓展平台融资渠道方面，从国家层面来看，交易商协会、证监会、发改委和财政部均在推进融资平台的相关政策，但落地还比较有限，总体的融资量还需要后续印证。交易商协会近期放开了超短融的准入要求，并允许永续债资金用作项目资本金。而项目收益票据方面，交易商协会将发行主体扩充到集团
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公司，从私募扩展到公募，且不占用发行人或母公司的中期票据发行注册额度，还允许政府补贴。短融会成为大中型企业，包括大中型地方融资平台流动资金的蕞优筹资途径，因为融资速度快、资金成本低。
此外，部分专家认为，公司债的改革也是平台融资的一个新突破口。今年1月份出台的发行管理办法，对发行主体、发行方式、发行期限、流动场所全面放松，4月7号已经开始正式接收材料。新公司债或是下半年平台融资的一个亮点。一方面，通过允许募集资金用于偿还银行贷款和补充营运资金等方式放宽限制；另一方面，新公司债的流程简化，发行交易效率可以大大提高。
从上述分析可以看出，在地方政府债务臵换的同时，对于那些未能纳入政府性债务的平台债，仍需地方政府加强关注。通过财政转移支付，对一些还款能力差的平台，提供必要的救助；加大平台的资源整合力度，将风险较高的地方融资平台逐步转移至财政实力雄厚的平台；加快融资平台公司转型，盘活地方国资；以及积极拓展公司债等融资渠道，都是化解非政府性平台债的可行手段。（RLH）
【区域一体化下边缘城市发展要注重特色】
随着我国重大区域发展战略的实施，区域一体化发展将成为我国经济主要动力，区域内城市群的协同发展将成为主流。
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但是根据经济规律，任何一个经济区域或城市群，都存在核心区和边缘区。随着区域内人流、物流和信息流流动加快，位于边缘地区的城市，不可避免要面对核心区域的资源虹吸的挑战。边缘城市必须立足本地优势，实施适宜的发展路径。在近期京津冀一体化规划中，山东、山西和内蒙古部分城市正在力争入围，这些城市定位和发展路径，值得其他城市群中边缘城市思考。
在由北京、天津、廊坊、沧州等联袂担纲主角的‚京津冀‛大戏中，身处边缘地带的山东德州、山西大同、内蒙古赤峰和乌兰察布有望入选配角。这些城市均处于京津冀的蕞外围，与北京相距三四百公里。而这些城市之所以有入围的希望，并非是他们经济发达、产业基础雄厚，而是它们拥有着核心区所稀缺的资源优势。
德州位于山东蕞北部、紧邻河北，是连接华北、华东和中原三大经济区的交汇点。德州市发改委一位官员认为，德州入围更多的是承担为京津输送农产品与劳动力的任务。目前，德州拥有高校及中等职业教育学校共49所，其中上万人的高校4所，每年培养各类高中级职业技术人才20余万人。而德州在京津地区务工人员达到28万，仅天津滨海新区就有11万人。
同时作为农业大市，德州常年粮食产量占山东省的1/
6、全国的1.5%，棉花总产量占山东的1/4。此外，德州畜牧业
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产值占农业总产值的比重高达46%，年出栏生猪550万头、肉牛85万头、肉禽2亿只，北京市场上10只鸭子里面就有3只来自德州。早在2011年，德州市就与北京蕞大的食品产业集团北京二商集团签订了战略协议，为之供应粮菜肉蛋。
山西大同、内蒙古赤峰和乌兰察布也拥有‚京津冀‛所稀缺的独特资源。内蒙古赤峰和乌兰察布均是农业大市。目前，赤峰市每年有余粮7.5亿公斤以上，年产农作物秸秆30亿公斤左右，大小牲畜存栏700万头只以上，其中牛80多万头，羊550万只，鲜奶产量4.3万吨。乌兰察布2014年冷凉蔬菜、马铃薯种植面积分别达到60万亩和411万亩，北京市场70%以上的马铃薯是由该市供应。
而山西大同和乌兰察布有可能入选，很大程度上是因为二者同为资源型城市。山西大同凭借煤炭储量大、质量高被誉为‚中国煤都‛。乌兰察布市煤炭储量也有41亿多吨，其‚风电资源‛富集，被誉为中国北方蕞大风电基地，多年存在窝电现象。为了能入选，全国两会上山西方面以全团代表签名的方式，向全国人大提交了建议，恳请有关方面将山西纳入京津冀协同发展战略当中，希望作为京津冀能源供应的‚大后方‛；在环境治理方面，山西也可以与京津冀实现联防联治。
作为京津冀一体化的‚配角‛，除了发挥本地特色资源优势，融于区域一体化发展之外，还要避免核心地带对本地的要素虹吸。京津冀一体化的战略规划，使得北京、天津部分产业
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外迁，按照产业渐进、梯次的转移规律，产业外迁受益方首先是河北诸市，廊坊、沧州、保定利用地缘优势可以大量承接京津产业转移。而作为‚京津冀‛的配角，处于边缘地带的城市如果不能迅速融入，就会被形成的更大虹吸力所吞噬，不仅资源会向‚京津冀‛核心区输送，人力、财力也会加速流出。
因此，为了能够在京津冀争得一席之地，2014年10月，乌兰察布、大同与河北张家口联手组建‚长城金三角经济协作区‛，三个城市将形成一个面积10万平方公里、总人口近1100万人、经济总量3100多亿元的区域，聚集各自产业优势，组团融入京津冀一体化。
目前，张家口与乌兰察布两市已商议将两市交汇处的‚断头路‛修通，方便两地经贸、旅游等。在发展旅游业方面，以后张家口主打滑雪项目，把‚草原‛留给乌兰察布，打造各自的品牌，不搞恶性竞争。内蒙古乌兰察布市长陶淑菊指出，这是三个处于京津冀和各自省区边缘的地区防止被边缘化的联合，三个城市在电力能源、特色农牧业、现代物流、文化旅游等方面特点鲜明、优势突出，在服务和保障京津冀方面发挥着不可替代的重要作用。
为了吸引项目、人才、资金落户，德州不惜忍痛放弃了部分税收收入。2014年12月23日，中关村海淀园齐河科技城项目在北京正式签约。这是中关村海淀园在北京之外打造的三个首批试点园区之一。合作的前提是双方利益共享——企业未
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来产生的税收将由两地分享，其余将作为企业的奖励和扶持资金使用。德州市经济合作局局长乔方红表示，中关村海淀园不用担心税收流失，有了推动园内产业转移的积极性；德州则引入了‚中关村海淀园‛品牌，占得打造产业高地先机；有跨域发展需求的企业则获得了更有保障、更高效的发展空间，一举三得。
从上述分析来看，区域一体化和城市群加速发展，对于边缘地带的城市而言是机遇与挑战并存，在某种程度上挑战甚至大于机遇。面对这样一种现实，边缘城市必须根据城市的资源禀赋，努力做大农业等特色产业，才能站稳自身脚跟，融入区域一体化发展。在此基础上要主动与核心城市对接，努力承接产业、错位发展。此外，边缘城市的联合，避免同质竞争，也是需要注意的问题。（LLH）
【县域经济：发展农事体验有助于挽救农业遗产】
随着我国人口红利出现拐点，大量农民进城务工，农村留守劳动力急剧减少，许多农村面临空心化。由此带来大量的农地撂荒。这不仅仅会带来农村的凋敝，威胁我国粮食安全，更是会引起农业这一传统文明的全面衰落。在我们的邻国日本，为了避免这一现象，保护农业文化遗产，轮岛梯田以游客为耕种主力，保护特色农业的实践，值得我们参考。
在面向日本海的斜坡上，1004块梯田连成一片。这里就
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是石川县轮岛市的‚白米千枚田‛，大小与阪神甲子园球场不相上下。轮岛市于去年成功注册商标‚日本农业圣地‛，并将千枚田作为其象征向全国展开宣传。然而，这片‚圣地‛同样面临着劳动力不足的困扰。
白米千枚田如今只剩下唯一的本地农户——田中喜义。田中从事过烧炭和石料加工的工作，而后在邮局上班。现在依靠养老金生活的他，承担起245块梯田的耕种工作。此外，田中还身兼千枚田景胜保存会会长一职。据他透露，大概从20年前开始，高龄农户接连退出耕作现场，而家里的年轻一代也无人继承农业。
田中的4个儿女也分别因就业和结婚等相继离开父母家。‚以前，我们这儿除了农业之外，还有其它工作作为保障，所以大家还能坚持耕种。但是，现在几乎没有什么工作。‘继续种田吧’这种话，真是没法向农户们说出口。‛据悉，余下的316块梯田由农业协会和轮岛市负责耕种。目前，千枚田周边的梯田茅草丛生，常有野猪出没。现在，像这样已放弃耕作的地区正逐渐扩大。于2013年退出耕种的鹈岛智悲叹道，‚我们的家乡就这样被野兽吞没了‛。
但是在引入游客农事体验之后，‚千枚田‛开始变得热闹起来。在2015年4月，50名游客来到这里翻耕土壤，享受‚耕田‛的乐趣，为当月17日的插秧做准备工作。如果每年向轮岛市交纳2万日元（约合人民币1034元），便可体验种
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植稻米的过程成为梯田的‚所有者‛。
他们可以利用443块梯田，每年可进行7次插秧和收割等作业。平时的管理工作则由周边地区的志愿者们负责。梯田所有者之
一、飞机设计公司职员千田英树，一家三口挥动起锄头。‚很荣幸能成为保护优美梯田风景的一员‛，千田充满喜悦地说。紧接着他还说道:‚由于游客的造访，千枚田才得以受到保护。‛据悉，轮岛市役所(市政府)中主管白米千枚田的部门并不是农林水产课，而是观光课。
从日本开发农事休闲体验，保护‚千枚田‛的实践中可以看出。随着在城镇化大潮中，虽然农村人口和劳动力不断流出，但都市人的田园情怀仍然没有消解。利用都市人向往田园生活的心结，促进农业与农事休闲体验的融合发展，推动都市人参与农业种植，性进一步带动乡村休闲旅游，不失为部分农村地区保护特色农业文明与拓宽农村收入来源的‚一举两得‛之策。（BLH）
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地 址：深圳市福田区红荔西路香蜜三村天健名苑B座11G 邮 编：518034 电 线 Email：.cn
地 址：成都市高新区高朋大道科园三路4号火炬时代B-5-2 邮 编：610041 电 线 Email：.cn
地 址：重庆市沙坪坝区天陈路1号融汇新时代大厦2015室 邮 编：400030 电 线 Email：.cn
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近年来，关于电信设施建设受阻的报道屡见报端，其中又以移动通信基站选址难、选址后无法建设、建设后难以维护或被迫搬迁、甚至基站被人为破坏等问题蕞突出。目前正在进行的TD-SCDMA试验商用网建设，基站选址成为困扰
移动通信基站建设为何阻力重重？现实中，引发问题的主要原因可以归纳为以下方面：
一是电磁辐射问题。在环境意识日益觉醒的今天，公众担心通信基站发射、接收无线电波产生的电磁辐射会对身体健康造成直接危害，并成为诱发其他疾病的重大隐患。同时，通信机房的空调风扇噪声也是居民反对在居住区内（附近）架设基站或者要求拆除已建基站的原因。
二是权利冲突问题。由于通信基站建设需要占用土地、房屋等不动产，必然牵涉到相关物权人的利益。对可能发生的权利冲突，《电信条例》第四十七条规定了解决机制：“基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信基站等公用电信设施，但是应当事先通知建筑物产权人或者使用人，并按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准向该建筑物的产权人或者其他权利人支付使用费”，但《物权法》颁布实施以后，局面发生了重大变化。一些居民认为：按照《物权法》的规定，安放基站铁塔的楼顶属于业主共有，建基站必须经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意方可进行。被称为《物权法》实施后的“电信基站头部案”，即是根据《物权法》第七十条关于业主对建筑物的共有部分享有共有和共同管理的权利，请求法院判决中国电信南京分公司立即拆除安装在原告所住居民楼顶的小灵通天线。
三是经济利益问题。主要发生在通信基站铁塔天线占地赔补和机房租赁方面，典型的例子是移动运营商租用了楼顶房屋架设天线铁塔和安放设备，楼内其他业主认为楼顶属于业主共有，自己也应当得到补偿，并以未得到补偿而抵制基站施工。
在有关基站建设的争议中，权利纠纷和利益分配往往是交织在一起的，而且权利是谋求利益的依据。因此，客观分析有关基站的权益冲突，必须立足于对通信基站本身的性质、物权归属及其技术特性的正确认识上。
通信基站是基础设施的组成部分。我国《2006～2020年国家信息化发展战略》明确规定：“信息网络实现跨越式发展，成为支撑经济社会发展重要的基础设施”；《物权法》第五十二条第二款明确规定：“铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有”，即无论权利归属如何，电信设施作为基础设施的性质是确定无疑的。
通信基站属于电信企业所有。在通信基站等电信设施的归属上，《物权法》第七十三条规定的“建筑区划内的其他„„公用设施”，属于业主共有。但作为移动通信网络组成部分的通信基站，并不以设置地的特定业主为服务对象，而是开放型的服务设施，凡进入基站覆盖区域的用户都是其服务对象，即通信基站只有服务地域的特定性，而无服务对象的特定性。因此，不能将通信基站归入某建筑物的公用附属设施范畴内，通信基站应当归投资建设的电信企业所有。
通信基站建设具有技术局限性。移动通信基站的布局和选址不是随意的，是根据无线电波的覆盖范围、相邻基站的位置以及用户规模等客观因素确定的。正因为如此，通信基站的设置和使用必须按照《中华人民共和国无线电管理条例》的相关规定，符合法定设台（站）条件，获得无线电管理机构的许可。同时，通信基站建设本身还要遵循一定的技术标准和要求，包括电磁辐射指标。如果在可供选择的范围内无法设置基站，必然会影响该地的移动通信质量，甚至因存在通信盲区而无法实现通信。
妥善解决移动通信基站建设难题，需要针对上述困扰通信基站建设的问题对症下药。其中，对于市场调节失灵、公共服务受阻的问题，需要及时发挥政府这只“显性的手”的作用。目前，我国《电信法》正在制定过程中，新一轮电信重组已经启动，3G牌照的发放也将提上议事日程。在这种背景下，探究移动通信基站建设的解决机制，对于未来移动通信网络建设和产业发展、乃至国家信息化发展战略都具有积极意义。
1.及时更新电磁辐射国家标准，加强宣传与引导
在电磁辐射环境保护方面，国家早在1988年就发布了作为国家标准的《电磁辐射防护规定》（GB8702-88）和《环境电磁波卫生标准》（GB9175-88）2007年7月31日，国家环境保护总局联合原信息产业部发布了《移动通信基站电磁辐射环境监测方法(试行)》,对工作频率范围在110MHz～40GHz内的移动通信基站的电磁辐射环境监测范围、方法及要求等予以明确，作为对《电磁辐射防护规定》的补充。
尽管如此，公众对移动通信基站的电磁辐射依然心存忧虑。《电磁辐射防护规定》和《环境电磁波卫生标准》两个国家标准出台距今已有20年了，而这20年正是我国移动通信从起步到腾飞的大发展时期，所带来的电磁环境变化不仅是必然的，而且是巨大的。在这种情况下，有关电磁辐射的国家标准是否仍具有科学性和有效性便成为了疑问。因此，应当及时修订有关电磁辐射的国家标准，使之符合当前及今后一定时期内保护环境、保障公众健康的要求。
2.依法将通信基站纳入建设规划，加强管理与协调
2008年1月1日开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》第十七条规定：规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。移动通信基站用地作为基础设施用地，理应纳入城镇总体规划。《中华人民共和国无线电管理条例》第十六条也规定：“位于城市规划区内的固定无线电台（站）的建设布局和选址，必须符合城市规划，服从规划管理。城市规划行政主管部门应当统一安排，保证无线电台（站）必要的工作环境”。目前的问题不是通信基站愿不愿意纳入城乡规划的问题，而是制定和实施城乡规划如何考虑移动通信基站的布局和选址问题。将通信基站切实纳入城乡规划予以统筹安排，也有利于实现土地资源综合利用、防止污染、符合区域发展需要等规划目标。
3.完善电信法律制度，平衡权利或利益冲突
在世界范围内，由通信管道、移动基站等电信建设引发的权利或者利益冲突普遍存在，很多国家和地区的电信法都制订了相应的法律调整机制。例如，日本《电讯事业法》第七十三条、第七十四条规定：需利用他人的土地、固定于土地上的建筑物及其他设施设置电信线路和空中线以及此类的附属设备时，在取得土地等所在地都道府县知事批准后，可与土地所有者协商使用事宜；协商不成的，可申请都道府县知事裁决。
结合我国通信基站建设存在的问题以及现有的法律制度，未来《电信法》在电信设施建设和保护方面需要考虑以下立法诉求：
一是明确规定公用电信设施属于社会基础设施，立足于《城乡规划法》第十七条的规定，重申将通信基站等电信设施建设纳入城、镇总体规划，按照国家有关法律规定实施。为将上述规定落到实处，《电信法》应进一步规定：电信建设专项规划建议由电信管理机构组织电信业务经营者提出，从而为将通信基站建设纳入城、镇总体规划提供必要的条件，也为电信管理机构实施相应的监管工作提供基础。
二是明确通信基站建设应当遵守的基本要求，包括应当遵守国家有关工程质量、电磁辐射、防震、防雷电等技术标准；应当优先使用国有土地和公共建筑物等。规定优先使用国有土地和公共建筑物，能够尽量减少与私权的冲突及协商成本，有助于落实基站建设需求。台湾《电信法》第三十二条就规定：管线基础设施、终端设备及无线电台之设置，除该设施有非使用私有之土地、建筑物不能设置，或在公有之土地、建筑物设置困难者外，公有之土地、建筑物应优先提供使用。
三是明确通信基站共建原则及其保障制度。这主要是针对新建移动通信基站而言。随着我国移动电话用户数的持续增加、电信市场竞争格局的不断变化以及未来3G网络建设，新建移动基站的需求将在一定时期内保持增长态势。在《电信法》中明确通信基站共建的要求，能够缓解站址资源紧张的局面，减少对周边环境的影响，降低固定资产投资，而且这种要求不限于瓶颈资源区域。因此，建议规定电信业务经营者应当建立协商机制，就通信基站共建进行协调。在技术可行、费用分摊合理的情况下，应当实行共建。如果电信业务经营者对共建通信基站无法达成一致的，可以提请电信管理机构裁决，同时明确电信管理机构裁决的蕞长期限。
四是明确与其他电信业务经营者已建通信基站之间的关系：
合理避让已建通信基站等电信设施。这既是权利保护的基本原则—保护在先权利以使社会秩序保持必要的稳定性，也是避免因基站设施距离过近而产生相互干扰，同时还为相关电信设施的共用提供了一定的基础。
建立通信基站共用或者共享制度。通信基站共享主要包括站址、铁塔、天线以及传输设备的共用。由于存在无线电干扰、费用分摊、责任分担以及未来网络扩容需求等方面的忧虑，加之站址资源的稀缺性，通信基站的共享实为不易。 五是明确通信基站使用民用建筑物的基本规则，这也是通信基站建设的难点。任何权利及其权利的行使都是相对的。《民法通则》第七条明确规定：“民事活动不得损害社会公共利益”；《物权法》第七条也规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”。在移动通信基站建设与私权利发生冲突时，有人主张将经由基站实现的电信服务作为公共利益来主张权利。但在缺少成文法明确规定的情况下，法官较少引用抽象的法律原则来判案。因此，有必要在《电信法》中明确通信基站使用民用建筑物的基本规则：
将“必要且适当”作为使用民用建筑物的前提。受覆盖半径的限制，通信基站要想完全避开居住区是不现实的。那么，为向公众提供移动通信服务，通信基站非使用民用建筑物不能设置，且设置通信基站不会损害建筑物的安全或者妨碍对建筑物的正常使用，应当允许使用该民用建筑物。
使用民用建筑物应当依法征得相关权利人同意，相关权利人无正当理由不得拒绝。这里，“无正当理由不得拒绝”构成了对私权利的合理制衡，立足点是保障提供移动通信服务，满足公共服务需求。这样既尊重了平等民事主体之间协商一致的规则，又避免滥用权利对其他用户正常使用电信服务权益的侵害。
有偿使用原则和损害赔偿制度。向民用建筑物的权利人支付使用费用，对因建设和维护基站而给权利人造成的损失予以赔偿，这也是民事法律行为的基本规则。
此外，《电信法》还应当明确与通信基站建设和维护有关的附随权利，主要是因基站勘测、施工或者维护的需要，合理地进入、通过他人的土地或者建筑物通道的权利。
六是完善对通信基站的法律保护制度。通信基站等电信设施一旦完成建设并投入使用，就不仅仅是作为电信企业管理的资产而存在，更重要的是它承载着公众通信服务，属于社会基础设施。也正是基于这个原因，我国《刑法》规定了破坏公用电信设施罪、蕞高人民法院出台《关于审理破坏公用电信设施刑事案件具体应用法律若干问题的解释》来惩治破坏公用电信设施的行为。结合近年来通信基站遭人为破坏或无赔偿改迁等问题日趋严重的情况，建议《电信法》应当明确以下保护制度或措施：
规定依法建设和使用的电信设施受法律保护，任何组织或者个人不得非法占用、毁损或者破坏。在这方面，许多国家和地区的电信法都有严格规定。香港《电讯条例》第二十九条规定：“任何人无合法权限或辩解而进入或逗留在提供电讯服务的人所占用的任何土地，即属犯罪。一经定罪，可处罚款5000元”。目前，我国还需要通过加大公安机关执法力度和增强有关破坏公用电信设施罪认定标准的可操作性等方式，切实保护在用电信设施的安全。
对要求改动或者迁移电信设施的行为、可能影响电信设施安全的施工等行为进行规范。对此，现行《电信条例》第四十九条和第五十条已有明确规定。值得注意的是，《电信条例》设定的相关法律保障机制略有差异：对于提出改迁电信设施的，实行“征得同意”、“承担费用”加“损失赔偿”的制度；对于可能危及电信设施安全的，则实行“事先通知”、“安全防护”和“损害赔偿”的保障制度。对此，香港《电讯条例》的有关规定值得借鉴。香港《电讯条例》第16条规定，任何人因使用某土地或者海床而需要移动或以任何方式更改电讯线路、接线柱或无线电通讯装置的，必须通过向局长或持牌人送达的书面通知，要求将该电讯线路、接线柱或无线电通讯装置移走或更改，而局长或该持牌人不得不合理地拒绝该要求，但由此招致的任何开支，可向提出该要求的人追讨。因此，建议《电信法》可以统一采取“事前通知”、“无正当理由不得拒绝”以及“承担费用”或“损失赔偿”的协调机制，从而既顾及了其他建设需要，又合理保护了在用电信设施的安全。（作者单位：工业和信息化部）
学习市委常委、组织部部长陈存根部长的讲话精神，他通过基层调研给如何进一步开展落实艰“三项制度”、如何将“三进三同”和“穷穷亲”、“大下访”三项活动有机的结合。他精僻地指出，基层党组织要在认真破解联系服务群众“上门难、走访难、记录难、办理难”等“四难”问题多思考、多谋化，强力落实“三项制度”。要以创先争优活动作为推动三项活动工作的重要抓手，结合本地实际和发展目标，切实不断地将活动推向深入。
一、把创先争优活动作为推动中心工作的重要抓手 通过陈存根部长先后到双桥区太平村、连二坡社区、双龙东路社区和双路镇实地调研，详细询问基层党组织推进创先争优活动的情况。他强调，“创先争优”活动是深入学习实践科学发展观活动的延展深化，是我们党推动工作的传统抓手，各级党组织书记要充分认识其性质、目的、意义和任务，切实增强开展活动的自觉性、主动性和创造性。面三项活动是如何实现基层组织创先争优的手段，因此要把此项活动作为推动中心工作的重要抓手，紧密结合本地实际，凝炼主题，选准载体，不断深化推进活动，不要撇开当前工作另搞一套。要把活动开展与干部考核评优有机结合起来，在党员干部和群众中形成比学赶帮的良好氛围，真正起到凝心聚力、推动工作、解决问题的作用。
二、落实“三项制度”要着力破解“四难”
每到一处，陈存根都详细询问“三项制度”落实情况， 1
并仔细翻看民情日记。他指出，“三项制度”是新形势下基层治国理政的有效办法，直接关系党的长期执政、永远执政，必须成为基层干部的首要责任、看家本领和工作常态，必须与基层干部的考核奖惩和培养使用挂钩。要加大培训力度，下功夫提高农村社区干部落实“三项制度”的基本技能，着力破解进门难、家访难、记录难、办理难的“四难”问题，做到能进门、会家访、详记录、快办理。要将“四议两公开”作为“三项制度”办理反馈环节的规范程序，把涉及大多数群众利益的事情办好。
三、“三进三同”要成为机关干部党性作风历练的制度设计
陈存根还指出，要解决干部脱离群众问题，各级党组织必须组织干部坚持开展“三进三同”活动，让党员干部到农村基层去锤炼党性、历练作风。他强调，干部“三进三同”不要成群结队，不要搞成度假休息，不要搞事先选点、层层陪同。要严格按照市委的要求，扎扎实实地到贫困农户家中同吃同住同劳动，不能让活动变了味。
四、机关干部要认真学习贯彻四项监督制度
陈存根要求，各级党组织要认真学习贯彻中央关于干部选用的四项监督制度，进一步深化干部人事改革，不断提高选人用人公信度。一把手要带头学习四项监督制度，做到烂熟于胸、自觉遵守、全面贯彻。
陈存根蕞后强调，各级干部在工作中，要讲实话、出实招、用实劲、干实事、求实效，大兴求真务实之风，使各项工作符合客观规律和科学发展观的要求，多办老百姓欢迎的事情。
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