安徽高院案例：非集体经济组织成员不能与集体经济组织成员获得同等或者类似的补偿安置
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《土地管理法》第二条规定，农村土地属于农民集体所有，即只有本集体经济组织成员才享有本集体土地的使用权。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发［1999］39号）规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发［2004］234号）规定，严禁城镇居民在农村购置宅基地。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发［2007］71号）规定，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或者“小产权房”。从上述规定可以看出，国家法律、政策尚不允许农村宅基地及其房屋的自由买卖。非案涉房屋所在地集体经济组织成员在该集体经济组织购买的房屋，要求获得与该集体经济组织成员同等或者类似的补偿安置，明显缺乏法律、政策依据。
上诉人（一审被告）合肥市庐阳区人民政府，住所地安徽省合肥市濉溪路295号。
委托代理人韦红章，庐阳区大杨镇人民政府副镇长。
委托代理人高丽，北京德恒(合肥)律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）李家来，男，1966年3月23日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。
李家来诉合肥市庐阳区人民政府(以下简称庐阳区政府)征收补偿一案，合肥市中级人民法院于2019年12月9日作出(2019)皖01行初212号行政判决。庐阳区政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院审理查明，李家来、李健认为其位于大杨镇龙王社区的房屋被强制拆除没有获得合理补偿，于2018年2月7日以庐阳区政府为被申请人，向合肥市人民政府申请行政复议，请求依法对其房屋给予合理补偿。2018年4月2日，合肥市人民政府作出合复决[2018]46号《行政复议决定书》，该复议决定书载明，庐阳区政府在拆除申请人的房屋后应及时履行相应的职责。若为合法有效房屋，应给予申请人补偿安置；若对房屋不予补偿，则应当由职权部门出具违章建筑认定书。被申请人庐阳区政府认为申请人的房屋不予补偿，但没有职权部门对违章建筑作出认定，不符合相关法律法规的规定，属于怠于行使职权。合肥市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条款第二项之规定，责令被申请人在60日内履行法定职责。
2018年7月20日，大杨镇政府作出《关于履行李家来等人行政复议决定书职责的告知书》，认为李家来、李健户被拆除房屋不属于合法建筑，根据《龙王唐岗复建点项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》，被拆迁户人口不具备集体土地上拆迁安置条件，所拆除房屋也不具备有效面积的认定标准，从人文关怀的角度，大杨镇政府对于此类房屋给予残值收购，对其附属物将会据实登记，并参照合肥市统一标准给予相应补偿。李家来不服，以庐阳区政府、大杨镇政府为被告诉至该院，请求确认《关于履行李家来等人行政复议决定书职责的告知书》违法无效。该院一审判决驳回李家来诉讼请求。李家来不服，提起上诉。2019年4月9日，二审法院判决撤销一审判决和大杨镇政府作出的《关于履行李家来等人行政复议决定书职责的告知书》，责令庐阳区政府于判决生效之日起六十日内重新作出征收补偿决定。2019年6月11日，庐阳区政府作出第4号房屋补偿决定，主要内容为:现依据《中华人民共和国土地管理法》、合政[2014]175号《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》、合政秘[2015]121号《合肥市人民政府关于调整合肥市被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》、合肥市规划局合规[2005]57号《查处违法建设有关问题几点解释》等文件规定，以及《龙王唐岗复建点项目集体土地上房屋征收补偿方案》，对被征收人李家来户的房屋作出如下征收补偿决定:一、房屋按照残值收购。房屋结算得款39815.6元，参照合政[2014]175号《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》(具体明细见计算表)。二、附属物补偿。附属物补偿费58814.4元，依据合政秘[2015]121号《合肥市人民政府关于调整合肥市被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》进行结算。(具体明细见计算表)。三、搬家费。500元，依据为合政秘[2015]121号《合肥市人民政府关于调整合肥市被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》。本补偿决定送达之日15日内，被征收人应携带相关证明，与房屋征收实施单位庐阳区大杨镇政府办理征收补偿相关手续。被征收人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起60日内向合肥市人民政府申请行政复议或6个月内向人民法院提起行政诉讼。李家来不服，遂提起诉讼，请求判如所请。
一审法院另查明，第192号《大杨镇唐岗复建点项目房屋征收旧房移交验收单》载明被征收人为李家来、李得利，被征收房屋面积为204.06平方米(登记表A197号);第193号《大杨镇唐岗复建点项目房屋征收旧房移交验收单》载明被征收人为李勇、李健，被征收房屋面积为204.06平方米(登记表A198号)。庭审中庐阳区政府陈述涉案第4号房屋补偿决定是针对第192号《大杨镇唐岗复建点项目房屋征收旧房移交验收单》作出，第193号《大杨镇唐岗复建点项目房屋征收旧房移交验收单》尚未作出房屋补偿决定。
一审法院再查明，李家来涉案房屋位于庐阳区大杨镇龙王社居委唐岗，建筑面积约为204.06平方米，房屋性质为集体土地住宅用房。李家来户不属于龙王集体经济组织成员，无土地承包，不符合人口安置条件。
一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定:“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。”根据该规定，对违法建设的调查、认定、处理应由有权机关按照法定程序作出。合肥市人民政府作出的生效行政复议决定载明，庐阳区政府对李家来的房屋不予补偿，但没有职权部门出具的违章建筑认定书，不符合相关法律法规的规定。本案中，庐阳区政府所举证据不能证明李家来涉案房屋已被有权机关认定为违法建设，其作出第4号房屋补偿决定对李家来涉案房屋按照残值收购(260元/平方米)予以补偿39815.6元于法无据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项规定，判决撤销庐阳区政府作出的庐房征补决[2019]第4号房屋征收补偿决定，责令庐阳区政府于本判决生效之日起六十日内重新作出征收补偿决定。
庐阳区政府上诉称，一审法院适用法律错误导致判决错误。一审法院根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定认为对于违法建设的调查、认定、处理应由有权机关按照法定程序作出。但六十五条仅规定了，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的可以拆除”，并未作出上述的规定。在李家来自愿交付房屋的情况下，大杨镇人民政府依法拆除了其房屋。对于其房屋的补偿，一审法院通过审理已查明，被上诉人李家来户房屋位于庐阳区大杨镇龙王社居委唐岗，被征收范围内建筑面积为204.06平方米，房屋性质为集体土地上住宅用房。李家来不属于龙王集体经济组织成员，无承包土地。因此，在此次龙王唐岗复建点项目集体土地房屋征收时，李家来未能提供其房屋取得乡村建设规划许可证的情况下，上诉人依据《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》(合政[2014]175号)、《龙王唐岗复建点项目集体土地上房屋征收补偿方案》的规定，认定李家来不符合人口安置条件，对其房屋不予补偿安置。上述暂行办法和征收补偿方案，均未规定在集体土地上房屋征收与补偿时需要进行违法建设的认定程序。被上诉人的诉讼请求无事实和法律依据。被上诉人房屋位于集体土地上，李家来非被征收房屋所在地集体经济组织成员，按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》(合政[2014]175号)规定住宅房屋征收补偿和安置是对实际居住于被征收房屋并在被征收房屋所在地依法享有承包土地集体经济组织成员进行安置。李家来通过买卖方式取得的宅基地不具有合法性，按照上述办法和方案，无需对李家来房屋进行价格评估。对于房屋只能从人文关怀的角度，对不予补偿的房屋给予适当补助。综上，一审判决适用法律的错误导致判决的错误，上诉人作出的补偿决定不仅不违反法律规定并且体现了人文关怀。请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。
一审原告李家来向一审法院提交了以下证据:
1.第4号房屋补偿决定、拆迁补偿安置计算表。证明被告作出涉案房屋征收补偿决定，房屋价格未经合法评估，且没有职权部门作出违法建设认定，被告超越职权给予残值收购补偿，没有法律依据。被告认定事实不清，违反房屋征收补偿的法定程序；
2.政府信息公开告知书三份(庐信(2016)第19号一告、庐信(2016)第16号一告、庐信(2016)第17号一告)。证明合(庐)房征决(2016)第07号《合肥市庐阳区房屋征收决定》、公告、房屋征收补偿方案等信息均是通过政府信息公开获取的事实；
3.合(庐)房征决(2016)第07号《合肥市庐阳区房屋征收决定》、公告、房屋征收补偿方案、以及征求意见稿公示、公告。证明该几项信息均未实际进行张贴、公告的事实；
4.发改告字(2019)第01号信息公开告知书、龙王唐岗复建点项目建议书、合新农(2017)14号龙王唐岗复建点项目立项的请示、合发改投资(2017)1321号项目立项的批复。证明该项目于2017年9月15日才进行立项请示，批复于2017年11月27日。被告2016年9月21日就做出合(庐)房征决(2016)第07号《合肥市庐阳区房屋征收决定》、公告和2016年9月14日征求意见稿的公示、公告。可是原告房屋早已于2016年9月4日被征收。很显然该项目未批先征，违反房屋征收法定程序；
5.龙王唐岗复建点项目社会稳定风险评估报告、唐岗复建点范围内房屋等有关情况调查结果公示、龙王社居委门面房安置公示。证明:被告对历史遗留问题的房屋未进行登记、调查认定，未经法定途径合法认定，利用行政职权作出“说你合法，给予拆一安一，说你违法给予260元残值收购”的随意行政行为违法和违反公平补偿原则的事实；
6.《情况说明》、微信对线政府服务直通车记录单、出警登记表。证明:被告在实际拆迁工作中，以嘴代法给予260元每平米补偿以及强行拆除原告房屋的事实，被告未经职权部门作出违法建设认定书，情况说明认定案涉房屋不属于合法建设，不予补偿，不符合法律法规，无法律依据。
7.航空影像图、房屋位置图、192号和193号旧房移交单、房屋征收附属物构筑物登记表。证明:原告房屋属于历史遗留的合法建筑；
8.合复决[2018]46号《行政复议决定书》、《关于履行李家来等人行政复议决定书职责的告知书》、(2019)皖行终60号行政判决书。证明被告没有职权部门出具违法建设认定书，对原告涉案房屋作出不属于合法建设不予补偿的认定，被安徽省高院依法撤销的事实。原告房屋于2016年被拆后，就房屋补偿定性问题，有怠于行政职权，被告构成不履行或拖延履行法定职责的事实；
9.房屋价格预评估报告。证明原告不符合人口安置条件，但可以要求给予货币补偿的权利，根据涉案房屋评估价值8079元/平方米，原告请求给予5000元/每平米的补偿合情合理，符合法律规定；
10.原户口本、新户口本、森林公园征地拆迁安置人口界定办法。证明原告原属于农业户口，没有享受过农村集体土地一户一宅的相应政策，现被转为城镇户口，又有合法的房屋被征收，请求享受给予人均30平米按建筑成本价购买安置符合拆迁安置的实际情况；
11.照片。证明被告拖延履行或不予履行造成多年多次行政诉讼，作出责令被告重新作出涉案房屋征收补偿决定，已无实际意义。
一审被告庐阳区政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据:
1.(2019)皖行终60号行政判决书。证明原、被告在规定的签约期限内未就补偿事宜达成一致，根据法院判决，被告对李家来作出征收补偿决定；
2.合肥市房屋征收丈量登记表。证明作出征收决定前对李家来房屋进行了调查登记；
3.《情况说明》、常住人口登记表、公示材料。证明李家来户籍不在大杨镇龙王社区，不是该社区集体经济组织成员，被征收范围内的房屋无合法有效证照，无承包土地，不是龙王唐岗复建点项目的被征收人；
4.合(庐)房征决(2016)第07号《合肥市庐阳区房屋征收决定》、公告(附方案)。证明被告作出征收补偿决定的依据；
5.第4号房屋补偿决定、送达公示材料。证明被告依法作出征收补偿决定后依法进行了送达和公示。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。
本院审理另查明，2016年9月23日，安徽省人民政府作出皖政地〔2016〕982号《关于合肥市2016年度第5批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》，批准在合肥市庐阳区大杨镇龙王社区、草塘社区、大杨产业园等用地范围内征收集体土地35.2638公顷，用于城市建设。李家来案涉房屋所在的土地位于该《批复》批准征收的范围内，该土地征收后用于建设董大水库水源保护地村庄搬迁安置房。李家来原系安徽省定远县居民，2001年7月，其户籍迁移至合肥市，在合肥市购买了商品房。此外，李家来还从附近村民处购买了案涉房屋，但其并非案涉房屋所在土地集体经济组织成员。2014年，合肥市人民政府印发合政［2014］175号《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》，该《办法》第十一条规定了集体土地上房屋被征收人的认定条件。根据该规定，只有被征土地所在的集体经济组织成员及其配偶、子女等才能被认定为被征收人，即“安置人口”。对于符合规定条件的“安置人口”，根据其房屋有效面积，进行相应的安置补偿。对于该集体经济组织成员之外的人员，即不符合安置条件的“外来人口”购买该集体经济组织范围内房屋的，并未规定需给予安置补偿，但考虑到此类房屋形成的历史原因和现实状况以及房屋购买人的切身利益，为保障征收工作顺利进行，庐阳区土地整治指挥部办公室制定了《董大水库保护区土地整治项目大杨镇部分村庄房屋补偿具体问题的处理方案》。该《方案》规定，对于搬迁范围内户籍未迁入且房屋无证照的，房屋给予一次性残值收购，不予购买安置房。案涉征收范围内，与李家来案涉房屋类似情况的不止其一户，大多数已经按照上述《方案》与征收实施单位签订了拆迁协议，房屋均以残值收购方式，根据房屋结构不同，按照每平方米80-260元不等的标准予以补偿。李家来案涉房屋亦交付拆除。
本院认为，李家来案涉房屋所在的集体土地2016年已被安徽省人民政府依法批准征收，根据当时实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款的规定，被征土地上房屋等附着物补偿标准由省、自治区、直辖市制定。安徽省因各地经济、社会发展有所差异，目前尚未对集体土地上房屋征收补偿制定全省统一适用的具体规定，而是授权各市根据当地实际情况，制定具体的补偿安置办法。据此，合肥市对集体土地上房屋征收补偿作出了具体规定。庐阳区政府在实施案涉土地征收过程中，根据《中华人民共和国土地管理法》以及合肥市有关集体土地上房屋征收补偿具体规定，制定了《龙王塘岗复建点项目集体土地上房屋征收补偿方案》。依照该《补偿方案》，李家来户并无符合条件的安置人口，其案涉房屋亦不符合有效面积认定条件，其难以得到补偿安置。在此情况下，庐阳区政府仍对李家来案涉房屋及其附属物给予一定的补偿，已经充分考虑了李家来的切身利益。
《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，农村土地属于农民集体所有，即只有本集体经济组织成员才享有本集体土地的使用权。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发［1999］39号）规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发［2004］234号）规定，严禁城镇居民在农村购置宅基地。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发［2007］71号）规定，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或者“小产权房”。从上述规定可以看出，国家法律、政策尚不允许农村宅基地及其房屋的自由买卖。李家来并非案涉房屋所在地集体经济组织成员，其在该集体经济组织购买的房屋，要求获得与该集体经济组织成员同等或者类似的补偿安置，明显缺乏法律、政策依据。
对本案被诉补偿决定合法性审查，关键并不在于案涉房屋是否取得了建设工程规划许可或者其他批准手续、是否符合城乡规划法以及是合法建筑还是违法建筑的问题，而在于李家来是否属于合肥市相关文件及案涉征收补偿方案规定的“安置人口”的问题。如果属于安置人口，即使其房屋并未取得规划许可或批准手续，亦可按照人均60平方米认定有效面积并予相应补偿安置；反之，如果不符合“安置人口”认定条件，即使其取得了规划许可或批准手续，亦不会与符合条件的“安置人口”获得完全相同的补偿安置。庐阳区政府被诉补偿决定中并未认定李家来案涉房屋为违法建筑，也未将该房屋系违法建筑作为其作出补偿决定的理由，故一审法院以庐阳区政府没有证据证明案涉房屋已被有权机关认定为违法建设、其作出的补偿决定依据不足为由，判决撤销该补偿决定，适用法律不当，依法应予纠正。
本院注意到，围绕案涉房屋征收补偿事宜，李家来已经多次申请行政复议、提起行政诉讼。现庐阳区政府已经履行人民法院生效判决作出补偿决定，李家来并无证据证明对其案涉房屋的补偿结果与同一征收项目中其他与其类似的“外来人口”所买房屋有明显不同，故该补偿决定符合公平对待原则，亦不违反现行法律、政策规定。李家来可早日领取相关补偿款，安心生产、生活，不建议其就案涉房屋征收补偿问题再度兴讼。
综上，一审判决认定事实基本清楚，但适用法律、法规不当。上诉人庐阳区政府的上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条头部款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销合肥市中级人民法院（2019）皖01行初212号行政判决；
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人李家来负担。
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