德州市农村产业园区和居住社区同步建设调查报告
三、坚持和完善农村基本经营制度和基层自治制度，化解农区城镇化中的难题
1.市场运作、社会帮扶、政府支持，多渠道筹集“两区同建”资金
德州市经过测算，在农村新社区建设一套150平方米的楼房，需要投入15万元左右，以当前农民收入水平，拿出这么多钱新建家园不现实；同时，要在每一个社区建设1个或若干个产业园区，无论基层财政、村社集体也无力承担建设的巨额投资。如何在不增加农户、村集体和基层财政负担和压力的前提下，确保农村社区和产业园区建设顺利推进，解决资金问题就成了 “重中之重”。德州市采取 “市场运作、社会帮扶、政府支持”方式，多渠道筹集 “两区同建”资金。
一是争取金融部门支持，充分发挥其融资主渠道作用。比如：禹城市金融部门共融资3.7亿元用于 “两区同建”。
二是成立投融资担保公司、村镇银行和民间资本管理公司，动员社会资本参与 “两区同建”。比如：2013年1至7月，齐河县通过上述办法，动员全社会融资185亿元用于 “两区同建”；为了规范 “两区同建”资金筹集、使用和管理，齐河县政府出台 《新农村建设融资管理办法》、 《农村社区建设专项资金管理使用办法》等文件。
三是引导企业参与 “两区同建”。德州市引导企业投资农村社区和产业园区建设。比如：齐河县引导山东坤河旅游开发有限公司投资2亿元，与祝阿镇古城苑社区共建，形成 “村企共建”模式；禹城市BT模式，先由企业融资建设，政府再完全回购，采用这种方式建设了油坊社区、张庄社区，建设规模达到14万平方米；齐河县以省级农业龙头企业康瑞食用菌有限公司为龙头，带动中小企业共13家落户，投资10亿元建设大黄乡食用菌规模产业园。
四是整合各类资金聚焦 “两区同建”。德州市将农村危房改造、土地整理、水利建设等政策性资金 “打包”集中用于农村社区和产业园区建设。禹城市按照“渠道不乱、用途不变、形成合力”原则整合土地整理项目资金，集中了12亿元资金用于两区同建。陵县五李社区还探索出政府扶持、市场化运作、社会帮扶、农民自筹、驻村工作组援助 “五位一体”融资模式。五李社区建筑总面积12.6万平方米，总投资1.35亿元，分别来源于：县政府的水利、林业部门无偿援助社区管网等配套设施和花草苗木；德州市直机关驻村工作组协调资金700多万元；陵城镇政府减免税收和以奖代补800多万元；利用村集体留用土地建设商住楼可盈利600多万元，再将其盈利用于社区基本公共服务设施建设；入住农户按照建筑成本价购房。
五是 “城乡建设用地增加挂钩”过程中，政府获得的土地增值收益专项用于 “两区同建”。
2.坚持和完善农村基本经营制度，化解城镇化进程中错综复杂的土地矛盾
“两区同建”蕞难处理的是农村土地利用、使用关系。德州市的经验是：
——按照坚持和完善农村基本经营制度的总要求，用好农村土地承包经营权流转政策法规，在扩大经营规模的同时，依法维护农民承包土地权益。目前，德州市采用转包、出租、入股、合作社经营等方式，流转土地150万亩，占承包耕地面积的16%，无论采用何种流转方式，都要确保农民承包土地收益权略高于分散经营收入。通过流转，全市培养规模种粮户288户，其中规模在50亩以上的245户，规模在300亩以上的43户，新型农业经营体系正逐步形成。
——合理补偿，确保农民宅基地使用权落到实处。德州市对农民宅基地处置方式：一是旧村拆迁，农民搬入新社区置换出的土地复垦为耕地、经国土资源管理部门验收后每亩给予13至15万元补偿，其中50%用于旧村拆迁和新社区公共设施及配套建设， 50%由村级集体经济组织和农民按比例分配，一般情况下，每农户可获得6万元左右补偿用于购房。
——发展壮大村级集体经济。宅基地拆迁复垦的土地，由村集体经济组织统一经营或对外招标发包，作为村集体经济组织收入，用于维持村级组织运转和村域基本公共服务。陵县神头镇纪家社区用复垦的350亩土地建立了良种培育基地，社区集体收入达到70多万元/年；陵城镇王芽村旧村复垦后新增200亩土地，由村集体转包给农户种植 （大棚）蔬菜，村集体收入20万元/年。
——利用国家 “城乡建设用地增减挂钩”政策，置换出来的部分土地指标由全市统筹，用于市域工业化、城镇化建设。
3.坚持和完善村民自治制度，理顺农村基层治理结构，提升农村社区公共服务水平
合并行政村、建设农村社区，对坚持和完善农村“乡政村治”格局提出了新要求。德州市的做法是：
——行政村合并，村集体经济组织暂缓合并，土地所有权及使用关系坚守以原村民小组的边界。目前，全市8319个行政村已经合并为3070个，但德州市农业局经管统计的村集体经济组织仍然为8319个。条件成熟时，采取多种方式逐步理顺行政村域原村集体经济组织的关系。
——合并后的行政村，按照德州市委、市政府“凡合必选”的规定，重新进行换届选举。农民十分关心未来的生产、生活，因此表现出极大热情，踊跃参加选举，许多外出打工的农民也纷纷回家投票，全市共有190万村民参加了选举，社区选民参选率达85%。
——成立社区党组织和管理组织，社区党组织按照党章关于农村基层党组织的有关规定设立和建设，社区管理组织参照 《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关要求建设。比如齐河县探索的社区党组织、自治组织、经济组织、服务组织、监督组织 “五位一体”管理体系和模式。下一步，德州市将进一步理顺乡级政府、社区和行政村之间的关系并建立新的管理体制和机制。
——探索农业社会化服务体系和社区公共服务体系组合体制和机制。比如各社区都建立了社区服务大厅，德州市政府提出 “社区六进”把市县政府的服务下沉和延伸到农村社区，在农村社区形成了农资供应、农机服务、农产品销售服务、金融和邮政服务、计生和民政救助、消防和警务服务、物业管理、大型超市等生产性、公益性、市场性服务有机结合的整体。
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